Sinds 2010 kan een leegstandsverordening worden ingezet in de strijd tegen leegstand. De provincie Zuid-Holland maakte de balans op. Wie de oplossing verwacht van de leegstandsverordening zelf komt vaak bedrogen uit. Tegelijkertijd blijkt het wel degelijk een effectief middel om onwillige eigenaren te bereiken en partijen in beweging te krijgen. Wat zijn ervaringen en lessen voor de toekomst?

Achtergrondartikel: Leegstandsverordening – het uiterste middel?

Door Christel van Wijk (RUIMTEVOLK) en Hanneke van Rooijen (Platform31)

Een leegstandsverordening inzetten in de strijd tegen leegstand. Sinds 2010 kan het. Een leegstandsverordening verplicht vastgoedeigenaren om leegstand te melden, stelt een leegstandsoverleg verplicht en maakt het mogelijk dat een gemeente huurders aandraagt voor leegstaande panden en in extremis ook boetes uitdeelt. Gemeenten kunnen in gesprek komen met eigenaren om gezamenlijk te werken aan een oplossing voor leegstand. De provincie Zuid-Holland maakte de balans op. Conclusie: de effectiviteit van de leegstandsverordening is afhankelijk van de rol die de gemeente inneemt en hoe het instrument wordt ingezet. Wie de oplossing verwacht van de leegstandsverordening zelf komt vaak bedrogen uit. Maar het blijkt wel degelijk een effectief middel om onwillige eigenaren te bereiken en partijen in beweging te krijgen. Wat zijn ervaringen en lessen voor de toekomst?

Foto: Binnenstad van Oldenzaal

Baat het niet, schaadt het niet?

Ruim negen procent van het totale winkelvloeroppervlak staat leeg. Bijna een derde van de huidige leegstaande winkels staat langer dan drie jaar leeg en is daarmee structureel, aldus het Compendium voor de Leefomgeving. Er zijn grote regionale verschillen: zo is de leegstand vooral te vinden aan de randen van Nederland.  De leegstandsverordening is in het leven geroepen zodat vastgoedeigenaren het gesprek moeten aangaan met de gemeente over een oplossing voor leegstand.

‘’De effectiviteit van de leegstandsverordening is afhankelijk van de rol die de gemeente inneemt, het soort partijen op locatie en andere mogelijkheden om eigenaren in beweging te brengen’’, aldus de brochure van de provincie Zuid-Holland. Ze concluderen dat de leegstandsverordening niet het primaire instrument is om met eigenaren in gesprek te komen. De leegstandsverordening is vooral een aanvullende mogelijkheid als eigenaren niets laten horen. De brochure noemt een alternatief: ‘’Beter is om vooraf een traject te volgen waarbij afhankelijk van de situatie, op basis van een goede analyse, weloverwogen inzet van de gemeente wordt gekozen. Inzetten op samenwerking met eigenaren is daarbij in veel gevallen een kansrijke route’’. De leegstandsverordening wordt gezien als ‘stok achter de deur’ en als geschikt instrument voor eigenaren die niet ‘willen’. Kritiek op de leegstandsverordening is de benodigde intensieve administratieve- en ambtelijke inzet, vooral in het begin van de uitvoering en bij het boetetraject. Bestuurders en raadsleden onderschatten dit aspect vaak. Om proactief met de verordening aan de slag te gaan is een uitvoeringsorganisatie van minimaal 1 fte nodig, afhankelijk van het aantal panden waarop de leegstandsverordening wordt toegepast. De praktijk leert dat de inspanning vaak tot weinig concrete gesprekken met eigenaren van leegstaande panden leidt en hiermee is er het risico op een (aanhoudend) gefragmenteerde aanpak.

 

Leegstandsverordening in de praktijk

Enkele gemeenten hebben een leegstandsverordening. Gemeenten die het niet hebben ingevoerd geven aan dat er voldoende andere manieren zijn om leegstand aan te pakken. Ook benoemen ze de kosten voor extra benodigde capaciteit. Andere gemeenten zeggen juist weer: baat het niet, dan schaadt het niet. Sluis in Zeeland heeft de verordening na twee jaar ingetrokken omdat het niet leidde tot een vermindering van de leegstand. In tegenstelling tot Oldambt waar de verordening als effectief werd geëvalueerd. Het aantal leegstaande winkelpanden nam daar af van 91 naar 54. De leegstandsverordening fungeerde vooral als procesinstrument om in gesprek te komen met vastgoedeigenaren. Voormalige winkels hebben een andere functie gekregen zoals kantoor of woning. Wel geven ze aan dat je er alleen met een leegstandsverordening niet komt. De gemeente en provincie hebben daarnaast veel geld gestoken in een actieprogramma wat tot inhoudelijke resultaten heeft geleid. De vraag is dan ook of inzet van de leegstandsverordening hier het meest gepaste instrument is geweest.

 

Een ander voorbeeld is de gemeente Schiedam. Schiedam stond jarenlang in de top tien steden met veel lege winkelpanden. De eerste evaluatie van de leegstandsverordening in Schiedam is positief: het aantal lege panden daalde van 25,9 procent naar 19,5 procent en de gemeente heeft meer en beter contact met vastgoedeigenaren. Wel is er naast de leegstandsverordening ook zwaar (financieel) ingezet op de afname van leegstand door onder andere inzet van deskundigen. Ondersteuning van de gemeente, faciliteren en regie voeren blijkt van groot belang bij het tegengaan van leegstand.

 

“Wie de oplossing verwacht van de leegstandsverordening zelf komt vaak bedrogen uit” 

 

Bodegraven leerde dat de leegstandsverordening, ingezet in de hoop de eigenaren van leegstaande panden te bewegen om de leegstand aan te pakken, niet de gewenste beweging op gang bracht. Deze beweging werd wel bereikt door de inzet van een game die in meerdere sessies onder begeleiding van het Kadaster werden gespeeld door de eigenaren en ondernemers uit het centrum. Rond die game ontstonden gesprekken tussen verschillende eigenaren, en werden ook diverse nieuwe samenwerkingen gesmeed van partijen die samen hun panden willen gaan aanpakken. Het doel werd dus wel behaald, maar het instrument dat daarvoor het meest geschikt was, bleek niet de verordening, maar het organiseren van het goede gesprek.

 

Zes aandachtspunten

De effectiviteit van de leegstandsverordening is zogenoemd afhankelijk van de rol die de gemeente inneemt en de manier waarop het instrument wordt ingezet. Belangrijk is om vooraf te weten met welk doel je het instrument inzet. Wat zijn aandachtspunten bij het inzetten van de leegstandsverordening?

 

  1. Laagdrempelig in gesprek met elkaar. Lokale betrokkenheid is essentieel om leegstand aan te pakken. De positie van de vastgoedeigenaar is bepalend voor de houding. Zo kent de leegstandsverordening een verminderde effectiviteit bij grote landelijke of internationale bedrijven die weinig binding hebben met de stad. Er is bij hen vaak meer nodig dan een leegstandsverordening om in beweging te komen. Een (verplicht) netwerk van eigenaren is een laagdrempelig middel voor ontmoeting en relatieversterking. In het netwerk kunnen ideeën uitgewisseld worden en kunnen partijen elkaar inspireren.

 

  1. Aantrekkelijke financierings- en subsidiemogelijkheden.. De eventuele boetes bij de leegstandsverordening hebben voor kleine eigenaren vaak een grote impact terwijl het bij grotere eigenaren soms geen indruk maakt. Voor transformatie, verplaatsing en gevelverbetering is verder vaak financiering benodigd. Het blijkt in de praktijk soms niet gemakkelijk om financiering bij de bank te krijgen voor (kleinere) eigenaren en winkeliers.

 

  1. Matchmaking. Een leegstaand pand, een onwetende eigenaar en een ondernemer die op zoek is naar een ruimte. Uit ervaring blijkt dat een onafhankelijke matchmaker tussen ruimte zoekers en aanbieders zeer behulpzaam is. Een gebruikerslijst met tijdelijke geïnteresseerden voor een tijdelijke invulling van het pand kan bijvoorbeeld helpen. Zo is er in Beverwijk een ‘datingsite’ voor ondernemers en locaties waar vraag en aanbod aan elkaar gekoppeld worden.

 

  1. Inzet op DNA van het gebied. De leegstandsverordening is een middel in een grote context. De potentie van een binnenstad wordt niet enkel bepaald door leegstand. Inzetten op het DNA en het verhaal van het gebied zorgt voor een positieve frame. Deze positieve benadering kan als vliegwiel fungeren voor ondernemers en initiatieven en daarmee voor de invulling van leegstand.

 

  1. Nieuwe doelgroepen en functies. We constateren dat er vaak nog eenzijdig wordt gekeken naar de invulling van leegstand in de binnenstad. Bij het inzetten van de leegstandsverordening is het raadzaam om met een bredere blik naar leegstand te kijken. Leegstaande panden bieden ruimte voor onderwijs, cultuur, zorg, wonen en andere functies. Er is vaak winst te boeken in ontwikkeling van een integrale benadering van de vraag- en aanbodkant.

 

  1. Inzet van aanvullend (vernieuwend) instrumentarium. Er zijn meerdere wegen en instrumenten om leegstand aan te pakken. Gemeenten en provincies hebben een divers instrumentarium ter beschikking in de vorm van zowel juridisch-planologisch instrumentarium als bijvoorbeeld proces-, financiële en samenwerkingsinstrumenten. Om de juiste instrumenten in te zetten, is het belangrijk om de achterliggende doelen scherp te hebben. Een instrument is immers maar een middel, en geen doel op zich.

 

Bekijk de ontwikkeling en inzet van de leegstandsverordening daarom altijd in een breder perspectief. Wie oplossing verwacht van enkel de leegstandsverordening komt vaak bedrogen uit. De uitdaging is om dit te doen binnen een brede visie en aanpak van leegstand. Met oog voor de aandachtspunten kan worden bijgedragen aan de transitie van versnipperde leegstand naar een compacte binnenstad met wonen, zorg, winkelen en werken en andere passende functies.

 

Literatuur

B@S Consultants en HYS Legal (2015). Leegstandverordening: praktijksimulatie in de gemeente Oldambt. Uitgave Platform31 i.s.m. gemeente Oldambt. Den Haag: mei 2015.

Raatgever, A., Smit H. & Nicasie J. (2015). Winkelgebied van de toekomst. Den Haag: Platform31.

Suijkerbuijk, S & Groot Nibbelink, J (2018). Aanpak leegstand in Zuid-Hollandse winkelstraten. In opdracht van de Provincie Zuid-Holland. Mei 2018. https://www.zuid-holland.nl/@21201/provincie-deelt/.

VNG (2011). Leegstand te lijf. https://vng.nl/files/vng/publicaties/2018/leegstandtelijf.pdf.

 

Fotografie: RUIMTEVOLK

 

 

X

Blijf op de hoogte

Ontvang 4 keer per jaar in één nieuwsbrief, aangevuld met nieuwe publicaties, informatie over bijeenkomsten, best practices en blogs.