Hoe zorg je er als overheid dan voor dat ondernemers in binnensteden blijven investeren en nieuwe kansen zien? Wat maakt, kortom, een ondernemende binnenstad? Sinds enkele jaren verschaft de Nederlandse wetgever mogelijkheden om private partijen activiteiten in aangewezen gebieden te laten uitvoeren als aanvulling op de diensten van gemeenten, zoals op bedrijventerreinen en in binnensteden. Zou een BIZ (bedrijveninvesteringszone) een geschikt vehikel kunnen zijn om de problemen in de binnensteden op te lossen of is er toch meer nodig?

Best practice: BID en BIZ: Internationale lessen voor bedrijveninvesteringszones

Rick van Zwet (Dynamis) & Jos Janssen (Fontys Hogeschool)

Moeten wij ons zorgen maken over Nederlandse binnensteden? In de maatschappelijke en politieke discussie is er grote bezorgdheid over oplopende leegstand – 10 tot 15% - van winkelruimte in de centra van Nederlandse steden (PBL, 2016). Het schrikbeeld is de Amerikaanse doughnut cities: steden met een volledig uitgeholde kern. Deze angst is deels ongegrond (Evers, Tennekes & van Dongen, 2014). Sinds de crisis loopt de winkelleegstand in Nederlandse binnensteden weliswaar harder op dan daarbuiten, maar daarvoor was de winkelleegstand juist kleiner dan elders. Uit onderzoek van PBL (2015) blijkt dat de meeste centra er relatief goed voor staan. Tegelijkertijd is de gemeentelijke overheid steeds meer gaan faciliteren in plaats van sturen op beleid in binnensteden. Kern bij deze verschuiving is dat de overheid taken moedwillig of noodgedwongen laat liggen, waardoor er als gevolg van een gelijkblijvende behoefte bij de samenleving, nieuwe ruimte ontstaat voor ondernemerschap en privaat initiatief (Langelaan, 2016). Maar hoe zorg je er als overheid dan voor dat ondernemers in binnensteden blijven investeren en nieuwe kansen zien? Wat maakt, kortom, een ondernemende binnenstad? Sinds enkele jaren verschaft de Nederlandse wetgever mogelijkheden om private partijen activiteiten in aangewezen gebieden te laten uitvoeren als aanvulling op de diensten van gemeenten, zoals op bedrijventerreinen en in binnensteden. Zou een BIZ (bedrijveninvesteringszone) een geschikt vehikel kunnen zijn om de problemen in de binnensteden op te lossen of is er toch meer nodig?

Methodiek

Deze bijdrage beschrijft de ervaringen die zijn opgedaan met buitenlandse bedrijveninvesteringszones en neemt lessen daaruit mee voor de Nederlandse praktijk. Het artikel is samengesteld op basis van een literatuurstudie naar business improvement districts, het Angelsaksische equivalent van de BIZ. Voor het literatuuronderzoek is zowel gebruikt gemaakt van wetenschappelijke als meer praktijkgerichte publicaties. Bij de selectie van de artikelen is niet gestreefd naar een systematische benadering. Het doel van de door ons gehouden quick scan is om bruikbare lessen uit de praktijk voor Nederlandse beleidsmakers, en – uitvoerders inzichtelijk te maken.

Wat is een BIZ?

Een bedrijveninvesteringszone (BIZ) is een afgebakend gebied, waarin bedrijven een private organisatie oprichten (vereniging of stichting) om de leefbaarheid, veiligheid en ruimtelijke kwaliteit gezamenlijk te kunnen beheersen en waarborgen. De activiteiten van een BIZ moeten gericht zijn op het bevorderen van leefbaarheid, veiligheid, ruimtelijke kwaliteit of een ander (mede) publiek belang in de openbare ruimte.

Een BIZ kan alleen tot stand komen als er een stevig ondernemersinitiatief ligt dat op voldoende draagvlak kan rekenen en waar ook de gemeente achter staat. Na instelling van een BIZ is er geen sprake meer van vrijblijvendheid. Alle ondernemers in het betrokken gebied zijn via een zogenaamde BIZ-heffing verplicht om bij te dragen aan de extra voorzieningen. In 2009 is in Nederland de Experimentenwet Bedrijveninvesteringszone van kracht gegaan. In de Experimentenwet is de definitie bewust breed gehouden om ervaringen op te doen. Uit een onderzoek van Berenschot bleek dat het experiment is geslaagd: nut en noodzaak van een BIZ voor bedrijventerreinen en binnensteden is afdoende aangetoond, zowel vanuit ondernemers als vanuit gemeenten (Berndsen et al.,2012). In januari 2015 is de Experimentenwet vervangen door ‘Wet op de bedrijveninvesteringszones’. Daarmee is de BIZ verder verankerd.

Internationale lessen

De bedrijveninvesteringszones zoals we die in Nederland kennen, zijn ontstaan op basis van buitenlandse concepten. In de jaren zestig begon een dergelijk concept al onder de naam Business Improvement District (BID) in Toronto, Canada. Met de start van een BID in New Orleans eind jaren zestig is dit instrument overgewaaid naar Amerika. In de daaropvolgende jaren zijn BIDs de hele wereld overgegaan: onder andere Nieuw-Zeeland, Zuid-Afrika, Jamaica, Duitsland, Engeland en Wales hebben het concept geadopteerd. De opzet van een BID is in hoge mate vergelijkbaar met die van een Nederlandse BIZ, de contributie voor een BID heeft in het buitenland in de meeste gevallen bijvoorbeeld ook een verplicht karakter voor de bedrijven in het gebied (Steel & Symes, 2005). Gezien de jarenlange ervaring die is opgedaan met BIDs in het buitenland ligt het voor de hand om de geleerde lessen ook te bezien vanuit de Nederlandse praktijk. Puntsgewijs worden de zogenaamde good practices van BIDs in het buitenland behandeld.

Breid het takenpakket uit, maar begin bij de kern

In eerste instantie geldt voor het takenpakket van BIDs: begin bij de kern. Aan de grondvoorwaarden van een schone, veilige en eventueel groene omgeving moeten voldaan worden. Dit zijn alle factoren die duidelijk zichtbaar zijn en ten bate komen van alle bedrijven binnen de BID. Wanneer de kerntaken van de BID zijn uitgevoerd en de BID een gevestigde en vertrouwde partij is voor de ondernemers, kan een volgende stap gemaakt worden. Meer complexe problemen kunnen worden aangepakt, waarbij niet in alle gevallen alle ondernemers profiteren.

De functie van BIDs is in de jaren negentig in Noord-Amerika verschoven naar meer strategische placemarketing. De sterke en zwakke punten van de binnenstad in de regionale context worden geanalyseerd, en waar nodig verbeterd. Dit gaat verder dan alleen veiligheid en uitstraling, een BID pakt ook de mix van bedrijven en cultureel aanbod aan. Vergelijkbare trends zijn gaande in Groot-Brittannië, waar BIDs in toenemende mate worden gezien als een instrument om een coherente placemanagementstrategie te implementeren. Een BID kan helpen om te reageren op verslechterde marktomstandigheden en competitiefactoren door secundaire inkomstenbronnen goed te alloceren om zo dalende detailhandelsinkomsten en leegstand tegen te gaan (Hemphill et al, 2014).

In dit licht hebben organisaties als de Downtown Partnership of Baltimore en Philadelphia’s Center City District (beide BIDs) onderzoek gedaan naar huisvesting in de buurt, werkgelegenheidstrends, enquêtes uitgezet onder werknemers en gelobbyd voor bedrijfsvriendelijk overheidsbeleid (Levy, z.j.). Een bereikt doel van het lobbyen is dat verouderde wetgeving is aangepast waardoor wonen boven winkels mogelijk werd gemaakt. In meerdere steden in Amerika zijn BIDs zelfs verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening van het gebied. De bredere opvatting van een BID toont zich in de missie van de Downtown Dayton Partnership en de Alliance for Downtown New York, namelijk het aantrekken van bedrijvigheid. De BID zet zich in om vacante private gebouwen te vullen in plaats van alleen het beheren van publieke ruimtes.

In Birmingham (Groot-Brittannië) is een succesfactor van de BID geweest dat de taken verbreed zijn richting het sociale domein (Beek & Mosselman, 2006). Niet alleen de opruim- en schoonmaakwerkzaamheden of veiligheid behoren hier tot de kerntaken, maar ook meer sociale projecten worden uitgevoerd. Voorbeelden hiervan zijn werkprojecten voor verslaafden, bestrijding van jeugdoverlast en collectes voor dak- en thuislozen. Veiligheid en het vergroten van de aantrekkelijkheid van een buurt wordt hiermee meer vanuit de kern aangepakt. Ook uit Amerikaanse studies blijkt dat het van belang is dat (grootstedelijke) BIDs een rol spelen in het verbeteren van de leefomstandigheden van daklozen in de buurt. Een gebruikte methode om dit te bewerkstelligen is het creëren van simpele banen voor (voormalige) daklozen in de BID (Hoyt & Gopal-Agge, 2007). Dit draagt bij aan een duurzame verbetering van een buurt en verbetert de kansen voor alle partijen binnen de BID.

Creëer draagvlak onder de deelnemers

De exacte identificatie van de wensen en eisen van lokale bedrijven binnen een BID is van belang. Volgens Ha en Grunwell (2014) worden de maximale economische voordelen benut als BIDs de diensten leveren die een gemeente of andere overheid niet kan bieden zoals bewegwijzering, evenementen, graffiti verwijdering en leningen voor ondernemers. Om de economische voordelen te bereiken is het aan te raden om tijdens de oprichting van een BID al uitgebreid onderzoek te doen naar de wensen en eisen van bedrijven en vastgoedeigenaren, dit om te bepalen welke services de hoogste prioriteit hebben en dus de investering waard zijn. Op deze manier verzekert de BID zich van draagvlak onder de contribuanten, zoals het geval was in de BID in Asheville (Ha & Grunwell, 2014).

Het financieel draagvlak onder de deelnemende bedrijven is van essentieel belang. Afwijkende modellen waar BIDs op vrijwillige bijdrages steunden zijn in de meeste gevallen gefaald. Enkele donateurs dragen in zulke gevallen de kosten voor alle ondernemers in het gebied. Op termijn stoppen deze geldschieters met het betalen voor voorzieningen waar free-riders ook van profiteren (Houston Jr., 2005). BIDs in de Verenigde Staten die hun inkomsten primair halen uit vrijwillige bijdragen, zijn bovendien meer dan de helft van de tijd fondsen aan het werven. Deze tijd kan beter gebruiken worden voor het verlenen van diensten aan ondernemers en het opzetten van programma’s gericht op de lange termijn. Een betrouwbaar en voorspelbaar inkomen is daarmee een belangrijke succesfactor voor BIDs gebleken.

Ook is gebleken dat een kritieke massa benodigd is voor de vorming van een succesvolle BID. Deze massa moet bestaan uit een groep waardevolle gebouwen die de BID verankeren en het vormingsproces doorzetten. Een aantal factoren verklaren deze voorwaarde voor een succesvolle BID: de politieke invloed van dergelijke pandeigenaren, het verzekeren van de benodigde fondsen voor basisactiviteiten van de BID en het spreiden van de lasten over meerdere (grote) panden (Meltzer, 2012).

Voor de meeste BIDs is de (verplichte) contributie van bedrijven de primaire bron van inkomsten. BIDs worden echter meer innovatief en zelfverzekerd om diverse bronnen van inkomsten aan te boren. Bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk slagen BIDs er in toenemende mate in om secundaire bronnen van inkomsten aan te boren. BIDs verkrijgen bijvoorbeeld inkomsten van bedrijven binnen de BID die om wat voor reden dan ook niet meebetalen aan de vaste contributie en ook van vastgoed- en grondeigenaren en ontwikkelaars komen vrijwillige bijdrages. De publieke sector is in meerdere gevallen in Groot-Brittannië bereid geweest om bij te dragen, waar deze middelen eerst naar centrummanagementinitiatieven gingen. In BIDs in Londen wordt gemiddeld 28% van het inkomen gehaald uit secundaire bronnen. Over heel Groot-Brittannië slagen BIDs er zelfs in om gemiddeld 40% van het inkomen binnen te halen vanuit secundaire bronnen (The Means, 2013). Ook zijn er gevallen bekend waar BIDs toegang hebben verkregen tot Europese subsidies. Deze alternatieve vormen van subsidiering verbreden het oorspronkelijke concept van BIDs.

Behoud de vitaliteit

Bij de bedrijfsvoering van een BID moet de authenticiteit van het gebied in het oog worden gehouden. In Amerika bestaat de neiging om met de fondsen van een BID binnensteden te creëren naar de gelijkenis van suburbane winkelcentra. Schoon en veilig, maar ook exclusief en steriel. Zogenaamde disneyfication kan hierdoor optreden, waardoor de binnensteden meer geënsceneerd en minder stedelijk aanvoelen. De marketingcampagnes van een BID dragen bij aan het homogene, commerciële beeld van deze buurten. Bovendien creëren investeringen in bijvoorbeeld uniform straatmeubilair generieke landschappen waardoor de vitaliteit juist vermindert (Hoyt & Gopal-Agge, 2007). Door de uniforme omgeving neemt vaak de diversiteit en variëteit van het publiek binnen een BID drastisch af (Van Melik & van Aalst, 2011). Deze valkuil moet in het oog worden gehouden bij het toepassen van investeringszones in de Nederlandse historische binnensteden.

Meet doelmatigheid

Evaluatie is een belangrijk instrument om de doelmatigheid van een BID vast te stellen. In veel gevallen worden echter activiteiten gemeten in plaats van de impact. Ervaringen uit Schotland leren dat het evalueren van BIDs geen eenvoudige opgave is. Goede meetinstrumenten worden vaak te duur bevonden en men blijft hangen in anekdotisch bewijs (Donaghy et al, 2013). Voor lokale bestuurders en beleidsmakers is het echter essentieel om key performance indicators (KPIs) en impact te meten ten behoeve van de participerende ondernemers, zij betalen immers voor de diensten (The Means, 2013). Vanuit de wetenschap is er wel aandacht voor de effectiviteit van BIDs (Hoyt, 2005; Brooks, 2008).

In Londen worden de prestaties van BIDs wel nauwkeurig gemeten aan de hand van prestatieafspraken, misdaadcijfers, enquêtes, huurprijzen, leegstand, omzetcijfers, passantentellingen en meningen van ondernemers (Beek & Mosselman, 2006). Ondernemingen die bijdragen aan een BID vertonen een grotere willingnes-to-pay wanneer ze de voordelen ervan ervaren en duidelijke output zien. Om die reden moeten BIDs hun succes tonen door prestaties te meten en inzichtelijk te maken. Het behalen van langetermijndoelstellingen en impact lijkt daarmee beter geborgd (Hemphill et al, 2014). Het opzetten van een formeel monitoring netwerk is een belangrijke aanbeveling voor de Nederlandse situatie.

Verandering van vastgoedwaardes is de meest complete indicator voor verbeteringen van de buurt en meet daarmee de positieve effecten van investeringen en services van een BID. Uit evaluaties (Furman Center, 2007; Sutton, 2014) blijkt dat in New York een BID gemiddeld een groot positief effect heeft op de waarde van commercieel vastgoed. Wanneer echter de BIDs worden uitgesplitst naar formaat, blijkt dat grotere BIDs positieve effecten hebben, maar in kleine BIDs geen prijseffect waarneembaar is. De inkomsten van een BID bepalen de categorie waarin deze valt: een grote BID haalt jaarlijks meer dan 1,2 miljoen dollar op en een kleine BID minder dan 263 duizend dollar (Furman center, 2007). Bovendien toont deze studie aan dat de waarde van het vastgoed binnen de grenzen van een BID in New York gemiddeld met 15%-punt zijn toegenomen ten opzichte van vastgoedprijzen buiten de BID-grenzen. Deze sterke prijsstijging wordt bijna volledig gedreven door de positieve effecten op vastgoed binnen grootschalige BIDs.

Oorzaken van de afwezige effecten van kleinschalige BIDs moeten gezocht worden in het gebrek aan middelen om impact te bereiken. Bijna de helft van het budget van kleinere BIDs gaat op aan administratieve kosten, waardoor relatief minder fondsen aangesproken kunnen worden voor verbeteringen in de buurt. Ook is het mogelijk dat een bepaald minimum aan investeringen nodig is om een observeerbaar effect te sorteren. Daarnaast bestaat het bestuur van een grote BID vaker uit advocaten, CEO’s en financiële experts, terwijl in de besturen van kleinere BIDs vooral lokale bedrijfseigenaren zitten. Deze laatste groep mist de politieke invloed en netwerken waar invloedrijkere besturen van grotere BIDs deze middelen kunnen aangrijpen om actoren te beïnvloedden (Furman Center, 2007).

Externe effecten

Een volgende les uit het buitenland heeft te maken met negatieve externe effecten. BIDs lijken bepaalde problemen effectief op te lossen, maar in werkelijkheid worden de problemen simpelweg verplaatst naar buiten de buurtgrenzen. Wanneer bijvoorbeeld de criminaliteit binnen het BID-gebied bestreden wordt, kan een verplaatsing optreden van criminaliteit naar de omliggende buurten. Het succes van de BID kan daarmee het falen van de omliggende gebieden betekenen. Het is daarom verstandig om de gevolgen van een BID niet alleen te monitoren in het betreffende gebied, maar ook de kwaliteit van de omliggende gebieden in het oog te houden. Wanneer de buurten rondom bijvoorbeeld de binnensteden verslechteren, heeft dit ook een negatieve impact op de binnenstad zelf (Ha & Grunwell, 2014). Aan de andere kant is het mogelijk dat de naburige gebieden juist profiteren van de toegenomen aantrekkelijkheid van een BID-gebied. De positieve effecten breiden zich dan uit buiten de BID-grenzen, zoals bijvoorbeeld toegenomen passantenstromen (Ellen, Schwartz en Voicu, 2007).

Conclusie

Het instellen en definiëren van een BIZ is een governance-vraagstuk waarbij publieke en private partijen een breed scala aan mogelijkheden hebben. Organisaties in het buitenland hebben soms al meerdere decennia ervaring met de kansen en mogelijkheden van een BID in een gebied. In dit artikel zijn een aantal succesfactoren van buitenlandse BIDs naar voren gekomen die van toepassing kunnen zijn in de Nederlandse situatie. Zeker in het kader van een terugtredende overheid kan een BID – of in Nederland een BIZ – zich ontwikkelen tot een zeer effectief middel om economische en maatschappelijke winsten te genereren in Nederlandse binnensteden.

Buitenlandse initiatieven tonen aan dat een investeringszone ingezet kan worden om een breed pallet aan activiteiten uit te voeren die in de klassieke Nederlandse benadering nog geen plaats hebben. De belangrijkste kanttekening hierbij is dat de primaire taken van een BIZ eerst op orde moeten zijn, voordat volgende stappen genomen kunnen worden.

Samengevat

Lessen uit de buitenlandse praktijk:

  • Inventariseer de wensen en eisen van bedrijven tijdens de oprichting van een BIZ. Verbreed daarbij zo mogelijk het takenpakket van BIZ activiteiten naar onder andere place-management strategieën, lobbyactiviteiten, beperken van leegstand, sociale projecten en ruimtelijke ordening.
  • Zoek als BIZ meerdere bronnen van inkomsten, naast de vaste contributies.
  • Behoud de stedelijke atmosfeer van een stad bij het initiëren en uitvoeren van BIZ activiteiten.
  • Zet al bij de oprichting van een BIZ een formeel monitoring framework op.
  • Zet BIZ op met voldoende omvang om effectief te kunnen zijn.
  • Verschuif de problemen van een BIZ niet simpelweg naar omringende gebieden.

Over de auteurs

Rick van Zwet

is als Research Manager bij Dynamis verantwoordelijk voor de publicatie van de verschillende Sprekende Cijfers, in deze rapporten wordt de vastgoedmarkt over de gehele breedte besproken. Voorheen was Rick werkzaam als onderzoeker bij het Economisch Instituut voor de Bouw.

Jos Janssen

is docent bij de opleiding Vastgoed & Makelaardij van Fontys Hogeschool Management Economie en Recht en is als kenniskringlid betrokken
bij het onderzoeksprogramma De Ondernemende Binnenstad.

 

Bron: De Ondernemende Binnenstad, Fontys

Literatuur

Beek, H.M. ter & M. Mosselman (2006), ‘Business Improvement Districts in Nederland: Draagvlak, Vormgeving en Voorwaarden voor Toepassing’, Regioplan publicatienummer 1411, Amsterdam.

Berndsen, R. et. al (2012), ‘Evaluatie experimenten Bedrijven Investerings Zones, Berenschot.

Brooks, L. (2006), ‘Volunteering to Be Taxed: Business Improvement Districts and the Extra-Governmental Provision of Public Safety’, McGill University.

Donaghy, M., A. Findlay & L. Sparks (2013), ‘The evaluation of Business Improvement Districts: Questions and issues from the Scottish experience’, Local Economy 28(5), pp. 471-487.

Ellen, I.G., A.E. Schwartz & I. Voicu (2007), ‘The Impact of Business Improvement Districts on Property Values: Evidence from New York City’, Furman Center for Real Estate & Urban Policy, Working Paper 07-01.

Evers, D, J. Tennekes & F. van Dongen (2014), ‘De Bestendige Binnenstad’, Planbureau voor de Leefomgeving, december 2014.

Furman Center (2007), ‘The Benefit of Business Improvement Districts: Evidence from New York City’, New York.

Ha, I. & S. Grunwell (2014), ‘Estimating the Economic Benefits a Business Improvement District would provide for a Downtown Central Business District’, Journal of Economic and Economic Education Research 15(3), pp. 89-102.

Hemphill, L., J. Berry & S. McGreal (2014), ‘A Financial Appraisal of Business Improvement Districts in the UK’, Environment and Planning C: Government and Policy 2014(32), pp. 680-696.

Houstoun Jr., L. (2005), ‘Business Improvement Districts reach Europe’, Economic Development Journal 4(3), pp. 15-23.

Hoyt, L. (2005), ‘Do Business Improvement District Organizations make a Difference?’, Journal of Planning Education and Research 25, pp. 185-199.

Hoyt, L. & D. Gopal-Agge (2007), ‘The Business Improvement District Model: a Balanced Review of Contemporary Debates’, Geography Compass 1/4(2007), pp. 946–958.

Langelaan, T. (2016), ‘De Faciliterende Overheid’, Master of City Development, MCD, Erasmus Universiteit Rotterdam, 15 februari 2016.

Levy, P.R. (z.j.), ‘Business Improvement Districts: Lessons from North America’, Center City District, Philadelphia.

Melik, R. van & I. van Aalst (2011), ‘Lappendeken van Investeringszones’, Faculteit Geowetenschappen, Universiteit Utrecht.

Meltzer, R. (2012), ‘Understanding Business Improvement District formation: an Analysis of Neighbourhoods and Boundaries’. Journal of Urban Economics 71, pp. 66-78.

Menger, J. & H. Olden (2006), ‘Business Improvement District Alternatief voor Parkmanagement’, Real Estate Visie 2006(46), pp. 42-44.

Morçöl, G., T. Vasavada & S. Kim (2014), ‘Business Improvement Districts in Urban Governance: A Longitudinal Case Study’, Administration & Society 46(7), pp. 796-824.

PBL, Leegstand van Winkels, 2005-2016, 8 september 2016.

Peyroux, E., R. Pütz & G. Glasze (2012), ‘Business Improvement Districts (BIDs): the Internationalization and Contextualization of a ‘Travelling Concept’’, European Urban and Regional Studies 19(2), pp. 111–120.

Steel, M. & M. Symes (2005), ‘The Privatisation of Public Space? The American Experience of Business Improvement Districts and their Relationship to Local Governance’, Local Government Studies 31(3), pp. 331-334.

Sutton, S.A. (2014), ‘Are BIDs Good for Business? The Impact of BIDs on Neighborhood Retailers in New York City’, Journal of Planning Education and Research 34(3), pp. 309–324.

The Means (2013), ‘Review of Business Improvement Districts in Wales’, London.

Ward, K. (2007), ‘Business Improvement Districts: Policy Origins, Mobile Policies, and Urban Liveability’, Geography, School of Environment and Development, University of Manchester.

X

Blijf op de hoogte

Ontvang 4 keer per jaar in één nieuwsbrief, aangevuld met nieuwe publicaties, informatie over bijeenkomsten, best practices en blogs.